Capacitación laboral, productividad y servicio público municipal: sus nuevas relaciones.

Avanzar sobre la comprensión de las relaciones entre capacitación laboral,  productividad y servicio público municipal, implica intentar definir y describir operativamente los términos a ser abordados, para luego poder relacionarlos, avanzando sobre una propuesta general de comprensión de estas nuevas relaciones, la cual seapunto de partida y no de llegada de la resolución de la problemática.

Capacitación laboral o formación profesional.

Existe una controversia que enfrenta a diversas definiciones sobre los conceptos de capacitación laboral y formación profesional, a veces tomados como sinónimos, otras como antagonistas o complementarias.

Sin entrar a tomar posición en la controversia, hemos elegido a los fines de la comprensión, explicación y aplicación de los conceptos a este trabajo, las definiciones consideradas más ajustadas a nuestros fines.

La OIT (1998), en un documento de su agencia especializada en el tema, CINTERFOR-OIT, define a la formación profesional como "las actividades que tienden a proporcionar la capacidad práctica, el saber y las actitudes necesarias para el trabajo en una ocupación o grupo de ocupaciones en cualquier rama de la actividad económica".

Son varias las razones que nos llevan a considerar esta definición como la más apropiada. En primer lugar se habla de "las actividades que tienden a proporcionar la capacidad..." lo cual implica que cualquier medio de enseñanza es válido siempre y cuando se logre el objetivo que el aprendiz o trabajador adquiera las capacidades necesarias para el trabajo, y dichas capacidades tienden a ser flexibles y adaptables a una o varias ramas de actividad, se trata de una actividad orientada, aunque no únicamente, a mejorar los niveles de empleabilidad de la fuerza laboral, sin trabajo o con trabajo precario y con disposición de movilidad y mejora laboral.

Por su parte, el término capacitación laboral  alude a la formación impartida  u obtenida, a través de un programa de instrucción
diseñado con el objeto de desarrollar competencias específicas para el desempeño de determinadas tareas típicas de la ocupación. Todo ello permite alcanzar niveles de perfeccionamiento a quienes están ya incorporados en el mundo del trabajo, brindándoles la posibilidad de asumir nuevas responsabilidades y lograr puestos de mayor relevancia en atención a las nuevas exigencias de la sociedad moderna, a las continuas innovaciones tecnológicas y el proceso de globalización.

De acuerdo a la definición de la OIT Regional y el Foro Peruano de Capacitación Laboral, la capacitación laboral se orienta a "dar un suplemento de conocimientos teóricos y prácticos, a fin de aumentar la versatilidad y la movilidad ocupacionales de un trabajador o mejorar su desempeño en el puesto de trabajo (pudiendo en ciertos casos) dar la competencia adicional requerida para ejercer otra ocupación afín o reconocidamente complementaria de la que posee" (1993) (FOPECAL-OIT).

La bifurcación relacionada de los conceptos de capacitación laboral y formación profesional, permite desarrollar algunas consideraciones sobre la capacitación diferenciada de los dos segmentos de las plantas de personal de las municipalidades, por un lado, la planta temporaria (contrato laboral a tiempo determinado), por otro,  la planta permanente (contrato laboral público con estabilidad)

Formación profesional, empleabilidad y movilidad laboral del personal temporario.

La nueva ley provincial, la 14.656, que regula las relaciones laborales en los municipios de la provincia de buenos aires, establece en su régimen supletorio (o a través de los convenio colectivos de trabajo que ella regula y ampara), plazos y procedimientos de incorporación a planta permanente de los trabajadores precarizados (temporarios), así como el porcentual máximo de planta temporaria que los Municipios podrán mantener.

Esta ley constituye un inmenso paso adelante para las relaciones laborales en los municipios, pero no anula la existencia de las plantas temporarias como modalidad contractual de prestación laboral, lo cual implica que es necesario reflexionar sobre las responsabilidades de Estado en cuanto al desarrollo de los programas de formación profesional para mejorar la empleabilidad del personal de planta temporaria sometido a una mayormovilidad laboral de egreso, propia de la modalidad contractualque lo ampara o lo desampara, para ser más precisos.

Los municipios deberían organizar, sostener y consolidar un programa de formación profesional, que apunte mediante su desarrollo a mejorar los estándares de empleabilidad (competencias profesionales de oficio, etc.) de los trabajadores municipales temporarios, aminorando el daño traumático que per se causa su movilidad de egreso de la administración pública municipal, y de ingreso al mercado de trabajo local.

Para lograr la definición técnicamente sustentable de un plan de formación profesional que mejore los niveles de empleabilidad de la planta temporaria en el mercado laboral, se hace necesario que el municipio construya información y conocimiento sobre diversos temas soporte del mismo:

*se hace necesario conocer en términos de medición técnicamente confiable las características del mercado de trabajo local y la demanda de mano de obra, así como las competencias requeridas a dicha mano de obra, en cada rama de actividad y empresa en el ámbito local;

*saldada por alguna vía la necesidad de información sobre el mercado laboral, el municipio debería avanzar sobre un plan prioritario en este tipo de capacitación, comprendiendo  aquellos grupos de personal (jóvenes, mujeres, otros grupos etarios o de género), cuya movilidad de egreso de la administración municipal sea identificada como la más compleja de inserción o reinserción en el mercado laboral local , y que carezcan de competencias profesionales de oficio lo suficientemente competitivas para afrontar exitosamente dicho proceso.

*dado los limitados recursos con que se cuentan,y los principios rectores de responsabilidad social que rigen o deberían regir al Estado Municipal, estos planes de formación profesional, que atienden al fortalecimiento de las competencias del personal temporario en vistas de una mejor inserción o reinserción del mismo en el mercado laboral privado, deberían adquirir carácter de prioritario.

La capacitación laboral del personal municipal.

A diferencia del plan de formación profesional, que mejora la empleabilidad para la movilidad laboral de adentro hacia afuera de la administración municipal, y esto solo en el caso que el personal no haya podido ser absorbido por la planta permanente del municipio, los planes de capacitación laboral de los empleados con estabilidad en el empleo público, deben apuntar a abordar de manera integral el mejoramiento de la productividad, la eficiencia, y la eficaciadel trabajo, aunque íntima e indisolublemente ligado al mejoramiento del salario y las condiciones laborales del trabajador.

En este sentido aportamos una serie de consideraciones y recomendaciones, académicamente “no correctas”, pero que entendemos sistematiza una experiencia previa y concreta en el tema. Enumeramos las recomendaciones para un plan de capacitación laboral:

*No hay que reproducir las lógicas organizativas, curriculares y de evaluación, propias de las carreras de grado, ni aún en su versión adaptada y modificada para la capacitación laboral en cualquiera de sus versiones, ya sea ésta orientada al  trabajo manual, intelectual o combinado.

*El plan o programa no debe ser general y generalizado, dado que deviene abstracto.  Casi siempre se imparten cursos generales de computación, de procedimiento administrativo, de redacción, y otros asimilables, concebidos para “cualquier situación” y no como respuesta específica a un problema o demanda a resolver. Dicho de otro modo, y en positivo, se trata de confeccionar un plan “a medida” de cada necesidad, no se trata de impartir un curso de computación general como ya dijimos, sino de impartirlo con una especificidad tal que sirva para resolver los problemas concretos y previamente determinados en la aplicación de la tecnología del ordenador al trabajo cotidiano, o a la utilización de los flujos de información para construir soportes técnicos a la tarea administrativa de una determinada oficina o sector concreto.

*Se deben impartir cursos, seminarios, talleres o cualquier otro formato pedagógico que sea considerado necesario, pero de manera sectorizada, priorizando, en el ordenamiento cronológico de aplicación de los recursosa la capacitación laboral, aquellas dependencias cuyo mejoramiento de productividad, eficacia y eficiencia impacte sobre el conjunto.

*El plan, si bien debe incorporar conocimientos y técnicas de la capacitación laboral tradicional, también debe saber recuperar (para estandarizar y sistematizar e incorporar al proceso de capacitación), saberes, habilidades y destrezas de los trabajadores, acumulados estos en la experiencia obtenida en el proceso cotidiano del trabajo en la administración pública. Haciendo de la capacitación un proceso continuo con la construcción de conocimiento laboral colectivo, y no su antagonista o negador institucionalizado.

*Es esencial que la primera acción de capacitación (para que quede claro el ejemplo y la exigencia) sea llevada adelante sobre el nivel “gerencial” de la administración: directores generales, directores, subdirectores, jefes de dpto., y debería abordar como grandes ejes básicos: teorías y técnicas de diagnóstico y planificación para dependencias  (organigrama, cursogramas, flujogramas, ejercicios para la determinación de las plantas funcionales, estrategias de gestión, etc.); formación y dirección de grupos laborales. (implicancia en grupos de trabajo, sistemas de productividad, etc.); gestión de conflictos gremiales individuales, pluri-individuales y colectivos (a nivel dependencia).

Por último,  todo plan de capacitación laboral tiende a fracasar, tarde o temprano, si su desarrollo y final no cuenta con un sistema de incentivos materiales y simbólicos (ambos, con predominancia del material en el primer período del plan), que impartan premios por objetivos, nunca castigos, el castigo desincentiva a futuro la participación y el involucramiento. Generalmente el castigo tiene que ver más con una necesidad del evaluador, en poseer una herramienta para ejercer un poder discrecional que le de centralidad y dominio, medido en términos de restricción y coerción, centralidad y dominio el cual queda anulado o limitado, en un sistema cuyas opciones son: premio/ausencia de premio, sin castigo.

Productividad: algunas reflexiones para definir su discusión.

Todos sabemos, por experiencia y conocimientos adquiridos en la experiencia laboral, la dificultad que implica tanto la definición conceptual, como la posterior medición de la productividad, más cuando se trata de hacerlo en organismos públicos prestadores de servicios a la comunidad.

Reconociendo y asumiendo la dificultad, que casi siempre deviene en controversia, hemos seleccionado algunas definiciones de productividad que nos permiten aproximarnos a su comprensión, para después intentar medirla, desde diferentes parámetros, todos reconocidos como válidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y que son utilizados en sus estudios técnicos oficiales. Dice la OIT:

*“La productividad mide la relación entre productos e insumos. La productividad crece cuando se registra un aumento del producto sin que haya habido un crecimiento proporcionalmente igual de los insumos, o cuando se consigue producir algo con menos insumos”

*“La productividad también puede considerarse en términos monetarios. Cuando el precio obtenido por un bien o servicio determinado aumenta sin que haya habido un aumento del costo de los insumos utilizados en su producción, en este caso también se entenderá que ha habido aumento de la productividad”

*“Por otra parte, la productividad se puede medir ya sea con respecto a todos los factores de producción combinados, en cuyo caso se hablará de productividad total de los factores, o con respecto a la productividad del trabajo, definida como la producción por unidad de insumo de mano de obra, unidad que se mide a su vez en términos del número de personas empleadas en dicha producción o el número de horas trabajadas”

Para atender a una explicación de aumento en la productividad a nivel de unidad de producción y servicios, la OIT indica la necesidad de dar cuenta de diversos factores en un mismo sistema:

“Todo aumento de la productividad, en cualquier nivel, puede atribuirse a diversos factores, como, por ejemplo, la utilización de nuevos bienes de capital, los cambios organizativos o las nuevas competencias profesionales adquiridas en el empleo mismo o fuera de este. La productividad se ve afectada por factores de orden individual, como la salud, el nivel de instrucción, la formación profesional, las competencias fundamentales y la experiencia; a nivel empresa (en un sentido amplio de unidad de producción y/o  prestadora de servicios), intervienen factores como la gestión, la inversión en instalaciones y equipos, la seguridad y la salud en el trabajo, etc.”

La finalidad de aportar estas aproximaciones –internacionalmente reconocidas- sobre el concepto productividad es comenzar un trabajo que permita la construcción de indicadores que vuelvan objetiva su medición, sobre la cual organizar un sistema de retribución justo y sostenible.

Es evidente el rol importante, no único, que cumple la capacitación laboral en el aumento de la productividad del trabajo, pero es menester entender que la productividad global de una organización, y el municipio no escapa al ejemplo, depende de múltiples factores concurrentes, y no solo de la productividad parcial del trabajo, estos factores involucran: tecnologías duras y blandas aplicadas, recursos, diseños de procedimientos protocolares, plexo normativo adecuado y otros rubros, todos ellos centrales y dependientes de las decisiones políticas y la gestión gerencial de la Administración Local, y de ninguna manera atribuibles al personal en su desempeño.

La cuestión de la productividad en la negociación colectiva.

Es de alta probabilidad, y más temprano que tarde, que la nueva negociación colectiva en los municipios bonaerenses imponga, de parte del sector empleador, el tema de la productividad, como uno de los temas negociales a ser abordados.

¿Puede ser la productividad tomada como parámetro rector de la negociación salarial en el marco de la negociación colectiva?, el abogado laboralista, especialista en negociación colectiva del trabajo, Lucio Garzón Maceda, sostiene abiertamente la negativa, y argumenta el porqué:

“En el Informe sobre Empleo 2004-2005,-dice Garzón Maceda-,la OIT define la productividad con la eficacia con la cual se utilizan trabajo, recursos, insumos y demás factores que normalmente intervienen en la producción, incluyendo la calidad de la gestión y del producto, el progreso técnico, la paz social, las políticas oficiales, etc. Para lograr el aumento de la productividad, conforme a la OIT, serían necesario los avances tecnológicos, la calidad del capital humano disponible, la competitividad de los mercados, los recursos destinados a la investigación y el desarrollo, y la inversión en general, la solidez y la estabilidad de la demanda agregada y, por ende, del marco macroeconómico y las lógicas influencias de la oferta y de la demanda”.

La concurrencia de factores de decisión exógena a la fuerza laboral, en la determinación de la productividad general (trabajo + capital o inversión pública en el caso municipal), hacen imposible determinar salarios tomando como parámetro la evolución de la misma, más precisamente pisos salariales entorno a mediciones que se referencien en la productividad.

Incluso una fuerza laboral mejor capacitada y sometida a mayores ritmos de producción o prestación de servicios, puede incrementar la producción de bienes y servicios, pero no necesariamente esto involucre el aumento de la productividad, la cual depende de la concurrencia de múltiples factores, ajenos a la fuerza laboral, a sus decisiones, a su voluntad y aplicación al trabajo.En este caso, de fallar los otros factores concurrentes, a pesar de haber trabajado más y mejor, al no concretarse la productividad esperada no habría mayor salario.

Es por esta razones que la negociación salarial por productividad, nunca debe condicionar la negociación global por los pisos de las escalas escalafonarias de la planta permanente o los montos de contrato de la planta temporaria, sino limitarse a las negociaciones parciales por dependencia, y solo en el caso que devenga en un sistema de incentivos positivos sustentado en la percepción de adicionales económicos, en base a objetivos discutidos, y que no revistan un carácter competitivo interpersonal entre del colectivo laboral.

Estos sistemas se constituyen en tecnologías inteligentes, en tanto y en cuanto busquen ser un incentivo ante el mayor esfuerzo de trabajo, sin apoyarse en objetivos secundarios, como la atomización del colectivo trabajadores y su estratificación socio-laboral, tras lo cual el sistema de productividad enmascararía un sistema informal de premios y castigos, discrecional y sobre todo ineficaz, medido este en términos de eficiencia y eficacia funcional de la prestación de servicios municipales.

Conclusiones.

*El salario del trabajador municipal debe ser revalorizado en términos de su rol activo como incentivo para la capacitación y el incremento de la productividad;

*La capacitación laboral y la formación profesional,entendidas en los términos definidos por este trabajo, deben articularse entre sí, pero manteniendo la autonomía relativa de recursos, medios y objetivos; confundir los mismos, dilapida tiempo, esfuerzo y financiación de las actividades y disminuye la eficacia de los programas específicos en cada área;

*La productividad debe abordarse en sus múltiples determinaciones, no solo en cuanto a productividad del trabajo, sesgada en esos términos y sometida a una lectura unilateral, tiende a convertirse en un sistema informal de coerción laboral de índole económica.

La negociación colectiva plantea e impone, un escenario de tratamiento y procesamiento de los comunes denominadores entre Sindicato y Gobierno Local, y también de una gestiónsuperadorade sus diferencias, es propicio para los intereses de todos los actores no desperdiciar la oportunidad.

Abril de 2017. Colaboración deHernán Martínez. Coordinador de Relaciones Internacionales de la CTM.